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              鐵路消防監督的既往現實及未來——由執法合法性分析引發

              公開資料里,1984年12月15日,鐵道部公安部《關于加強鐵路消防工作的通知》([84]鐵公安字1813號),是最早有關鐵路公安消防機構履行消防監督職責的文件?!锻ㄖ诽岢?,鐵路運營和基建系統的消防工作,由鐵路公安機關實施監督,所在地方公安機關給予指導和協助。鐵路運營和基建系統的消防工作,由鐵路公安機關實施監督,所在地方公安機關給予指導和協助。 1989年11月8日,公安部消防局會同鐵道部、交通部、民航局公安局消防處召開協調會,對鐵路、交通、民航系統消防監督的職責范圍作了進一步劃分。明確鐵路公安消防監督機構消防監督管理范圍。會后,印發了《鐵路、交通、民航系統消防監督職責范圍協調會紀要》。 《消防法》頒布實施后,1998年10月16日,公安部消防局印發《關于鐵路、交通、民航、林業公安消防機構執行消防法有關問題的通知》(公消[1998]232號)。明確,在鐵路公安消防機構依照《消防法》的規定,具有執法主體資格,負有依法履行消防監督管理的職責,業務上受當地公安消防機構的指導,使用由公安部統一制發的有關法律文書和《公安消防監督檢查證》。 要特別提示的是,2009年5月21日,雖然公安部《關于廢止和修改消防工作部門規章及規范性文件的通知》,決定廢止《關于鐵路、交通、民航、林業公安消防機構執行消防法有關問題的通知》同時,也決定修改《鐵路、交通、民航系統消防監督職責范圍協調會紀要》,但是修改工作至今沒有完成,因此,《會議紀要》仍處有效狀態。 此后,鐵道部及其公安局相繼下發《鐵路消防管理辦法》和《關于鐵路公安機關消防機構貫徹實施公安部三部規章有關問題的通知》,具體規定了鐵路公安消防機構貫徹實施《消防法》,履行消防監督管理職責。 由此看見,鐵路公安消防機構履行監督檢查、建設工程審核驗收和火災事故調查等消防監督職責具有職權依據。 現實 2018年3月,國家機構改革開始,將公安部的消防管理職責及其他部門相關職責整合,組建應急管理部。10月9日,公安消防部隊移交應急管理部。11月30日,公安部發布修改后的《公安機關辦理行政案件程序規定》,強制傳喚適用范圍,刪除了違法消防管理的情形。之后,國家將建設工程審查驗收職責劃轉至住建部門?!断婪ā芬搽S之修正。 機構改革和消防法修改之后,執法主體和依據都發生了變化。公安部沒有了消防管理職能,原來的公安消防監督機構也變更為現在的消防救援機構。 然而,改革幾乎沒有波及鐵路消防監督工作。目前,鐵路公安消防機構沒有劃至應急管理部門,仍由鐵路民警具體實施消防監督管理。截至6月30日的移交承接期已過,部分鐵路公安消防機構仍在履行建設工程建設工程消防設計審查驗收職責,沒有移交給當地住建部門。處境尷尬的同時,難免引出執法合法性的疑惑。 觀點 《全國人民代表大會常務委員會關于國務院機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整問題的決定》和《國務院關于國務院機構改革涉及行政法規規定的行政機關職責調整問題的決定》,都有“相關職責尚未調整到位之前,由原承擔該職責和工作的行政機關繼續承擔”的規定。因此,鐵路公安消防監督機構可以繼續依照《消防法》以及各地消防條例等地方性法規,履行監督職責。 鐵路公安消防機構實施具體行政行為,同樣可依據公安部《消防監督管理規定》《火災事故調查規定》《建設工程消防監督管理規定》,以及新修正的《公安機關辦理行政案件程序規定》。 執法時遵守上述公安部規章,不會構成違反法定程序。 未來 如上所述,鐵路公安消防機構履行職責的現狀,在消防改革三年磨合期內很難發生變化,但體制職能會不會發生大變化,還是令人關注的。 曹剛律師認為,鐵路是國家經濟社會的大動脈,確保鐵路運輸消防安全尤為重要。鐵路客貨列車、運營設施和基礎建設的消防安全管理,具有跨區域、多元主體、復雜技術、新舊共存等特點,一直實行行業管理屬人監管模式。因此,在政企難分的不爭現實面前,將鐵路消防監督職責移交給實行屬地化管理的地方應急管理部門及其消防救援機構,時機尚不成熟。 改革開發以來,鐵路經歷由鐵道部到現在的國家鐵路總公司多次改革,鐵路公安機關在保護生命財產安全,保證鐵路運營安全,維護社會程序等方面,發揮的都是“大安全”作用。但就消防工作而言,鐵路消防機構的獨特之處,在于既是指導者也是監督者。因此,短期內改變鐵路消防監督機構公安體(編)制的可能性不大。 “彩蛋” 粉絲還問到,監督對象在異地設有生產車間(無單獨營業執照),鐵路消防監督機構是否可以對該生產車間的違法行為予以行政處罰? 答:鐵路消防機構以屬人管理方式確定監督列管單位的,該單位設在異地不具有獨立主體資格的班組、車間、項目部和分公司等有違法行為的,應依法對該單位予以處罰。
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